1. Skal det nye mellemlager for lav og mellemradioaktivt affald på Risø miljøvurderes som en del af en plan eller et program og - uanset om mellemlageret miljøvurderes som en del af en plan eller et program - finder Espoo-konventionen anvendelse på den miljøvurdering, der finder sted, således at myndighederne og interesserede fra civilsamfundet i vore nabolande, får mulighed for at udtale sig om miljøkonsekvenserne af mellemlageret?
2. Såfremt Espoo-konventionen finder anvendelse, vil myndighederne i vore nabolande skulle notificeres allerede nu, og hvis ikke, hvornår?
3. Hvilken procedure - fælles eller samordnet procedure eller en kombination af begge – vil skulle anvendes i forbindelse med miljøvurderingen af mellemlageret, jf. Bekendtgørelsen om samordning af miljøvurderinger?
NOAH Friends of the Earth Denmark har uddybet spørgsmålene med følgende baggrund og kildehenvisninger:
BAGGRUND:
I maj 2018 besluttede regeringen og alle Folketingets partier, at det radioaktive affald fortsat skal oplagres på Risø indtil senest 2073, hvor et dybt geologisk slutdepot skal kunne tages i brug. Samtidigt skal faciliteterne på Risø opgraderes, og mulighederne for at eksportere det mest radioaktive affald vil fortsat blive afsøgt.
D. 18. september 2019 blev der i det nationale kontaktforum vedrørende radioaktivt affald fremlagt en status for den langsigtede løsning og opførelsen af et nyt mellemlager for lav- og mellemradioaktivt affald på Risø ved Roskilde. Iflg. Dansk Dekommissionering bliver byggeriet af mellemlageret påbegyndt i sidste halvdel af 2021. Roskilde Kommune har indledt en offentlig dialogproces omkring opførelsen af mellemlageret, startende med et borgermøde d. 11. november 2019.
Siden det oprindelige slutdepotprojekt, der blev forkastet af regeringen og Folketinget, blev strategisk miljøvurderet i 2014 og 2015, er lovgivningen på området blevet ændret med først Lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) fra 2018 og Bekendtgørelse om samordning af miljøvurderinger og digital selvbetjening m.v. for planer, programmer og konkrete projekter omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM) fra 2019.
Muligvis af samme grund er strategisk miljøvurdering af mellemlageret som en del af en plan eller et program (mellemlagring plus slutdeponering) ikke blevet nævnt i de planer, der hidtil er offentliggjort. Ej heller er anvendelse af Espoo-konventionen om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne nævnt.
Kilder:
B 90 Forslag til folketingsbeslutning om en langsigtet løsning for Danmarks radioaktive affald: https://www.ft.dk/samling/20171/beslutningsforslag/b90/index.htm Pkt. 2.: Status på den langsigtede løsning per september 2019, jf. Referat fra 10. møde i det nationale kontaktforum vedrørende radioaktivt affald onsdag den 18. september 2019: https://ufm.dk/aktuelt/temaer/deponering-af-radioaktivt-affald-i-dk/kontaktforum/19_20939-4-referat-af-mode-i-det-nationale-kontaktforum-vedrorende-radioaktivt-affald-18-548820_5_0.pdf Præsentation af Dansk Dekommissionering, 18/9 2019: https://ufm.dk/aktuelt/temaer/deponering-af-radioaktivt-affald-i-dk/kontaktforum/dagsorden-og-bilag-til-10-mode-i-kontaktforum-onsdag-den-18-september-2019/ole_kastbjerg_nielsen_kf_18sep2019.pdf 11-punktsprogram for lokalplan 694 for Risø mellemlager og udstillingsfacilitet, Roskilde Kommune: https://roskilde.dk/sites/default/files/fics/DAG/3935/Bilag/11-punktsprogram_for_lokalplan_694_for_Risoe_mellemlager.pdf Risø mellemlager og udstillingsfacilitet, Forslag til lokalplan 694, Roskilde Kommune: https://roskilde.dk/sites/default/files/fics/DAG/3935/Bilag/Kortbilag_lokalplan_694_for_Risoe.pdf Borgermøde om opførelse af nyt mellemlager for lav- og mellemradioaktivt affald i Roskilde https://www.dekom.dk/2019/10/15/borgermoede-om-nyt-lager/ Bekendtgørelse af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM): https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=203447 Vejledning nr. 9664 af 18/06/2006 om miljøvurdering af planer og programmer: https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=12953#A5 Bekendtgørelse om samordning af miljøvurderinger og digital selvbetjening m.v. for planer, programmer og konkrete projekter omfattet af lov om miljøvurdering af planer og programmer og af konkrete projekter (VVM): https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=209469 Bekendtgørelse af konventionen af 25. februar 1991 om vurdering af virkningerne på miljøet på tværs af landegrænserne: https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=22824
Svar fra ekspertpanelet (v/ Peter Pagh):
Indledningsvis bemærkes, at Ekspertpanelet forstår de tre spørgsmål på den måde, at NOAH Friends of the Earth Denmark ønsker oplyst, i hvilket omfang de forskellige regler om miljøvurdering af planer henholdsvis af projekter finder anvendelse i forhold til Folketingsbeslutning B 90 som vedtaget den 15. maj 2018 om en langsigtet løsning på Danmarks radioaktive affald og gennemførelsen af de i Folketingsbeslutningen forudsatte mellemlager på Risø, henholdsvis om dette kræver, at der skal ske underretning af forslag til plan/projekt af andre stater under Espoo-konventionen, og hvornår en sådan underretning i givet fald skal ske.
Det er på denne baggrund fundet hensigtsmæssigt kort at redegøre for de relevante regler om miljøvurdering af planer og projekter. Herved bemærkes, at disse regler om miljøvurdering af projekter og planer alle udspringer af EU-regler [VVM-direktivet (2011/92), SMV-direktivet 2001/42, og habitatdirektivet (92/43) art. 6, stk. 3] henholdsvis af Espoo-konventionen om vurdering af virkningerne på miljøet på tvært af landegrænserne fra 1991 med Kiev-protokollen fra 2003 om strategisk miljøvurdering samt af Århus-konventionen fra 1998 om borgernes rettigheder på miljøområdet. De nævnte internationale traktater er alle tiltrådt af EU, hvilket efter EU-domstolens faste praksis indebærer, at traktaternes retlige forpligtelser er umiddelbart gældende i alle medlemsstaterne med forrang for både nationale regler og for sekundær EU-lovgivning i det omfang de i traktaterne indeholdte forpligtelser er tilstrækkeligt præcise og ubetingede, jf. fx sag C-243/15 LZ II, hvor fastslået, at en slovakisk NGO havde søgsmålskompetence på grundlag af Århus-konventionens art. 6, stk., 1 litra b).
Dette indebærer med andre ord, at i det omfang indholdet i forpligtelserne i de ovennævnte EU-regler og internationale traktater ikke fremgår af lov om miljøvurdering af planer og projekter (miljøvurderingsloven) eller af anden dansk lovgivning, skal de nævnte EU-regler og internationale traktater alligevel anses for gældende dansk ret, i det omfang forpligtelserne er tilstrækkeligt præcise og ubetingede. Endvidere bemærkes, at der under Århus-konventionen er etableret en Compliance Committee, som borgerne har mulighed for at klage til, hvorefter Compliance Committee foretager en juridisk vurdering (findings), der dog ikke er judicielt bindende, men der foreligger enkelte findings fra Compliance Committee, hvor der er taget stilling til underretningsforpligtelsen ved grænseoverskridende planer og projekter, og det følger af denne praksis, at underretningsforpligtelsen fortolkes udvidende. Se fx MAD 2016.384 CC, MAD 2017.262 CC, MAD 2017.271 CC og MAD 2018.303 CC, der vedlægges.
Alle de ovennævnte regler om miljøvurdering har imidlertid det til fælles, at de alene vedrører retsakter, dvs. retligt bindende beslutninger. Uanset Folketingets beslutning B 90 vedtaget den 15. maj 2018 om en langsigtet løsning på Danmarks radioaktive affald må forventes gennemført og af ministerier og kommuner opfattes som forpligtende, kan Folketingets beslutning ikke anses for en retsakt i den forstand dette begreb anvendes i SMV-direktivet, Espoo-konventionen og Århus-konventionen. Dette indebærer, at Folketingets beslutning B 90 ikke kan anses for omfattet af reglerne om forudgående miljøvurdering og underretning af den berørte offentlighed og muligt berørte stater, før beslutningen blev truffet af Folketinget i maj 2018. Tilsvarende kan Folketingets beslutning B 90 ikke anses for omfattet af anvendelsesområdet for VVM-direktivet om tilladelse til projekter eller af habitatdirektivets art. 6, stk. 3 om konsekvensvurdering af projekter og planer af hensyn til Natura 2000-områder.
Derimod må en kommende tilladelse til at etablere et mellemlager for radioaktivt affald i Roskilde anses for et projekt, der er omfattet af VVM-direktivet krav om forudgående miljøvurdering og høring af den berørte offentlighed, jf. VVM-direktivets art. 4, stk. 1 og bilag I, pkt.3(b)(v), ligesom der er tale om et ’projekt’ omfattet af habitatdirektivets art. 6, stk. 3 og habitatbekendtgørelsen (2018/95) § 6.
Da det er staten, der er bygherre, følger yderligere af miljøvurderingslovens § 17 og af bekendtgørelse nr. 912/2019 om samordning af miljøvurderinger § 3, stk. 1, nr. 1, at det er Miljøstyrelsen, der er den kompetente myndighed til at meddele tilladelse til projektet.
Vedtagelse af det nødvendige plangrundlag for etablering af mellemlagret må ligeledes anses for omfattet af SMV-direktivet, jf. SMV-direktivet art. 2(a) og art. 3, stk. 2(a) samt de modsvarende regler i miljøvurderingslovens § 2, stk. 1, nr. 1 og § 8, stk. 1, nr. 1. Dette rejser imidlertid i denne sag et selvstændigt spørgsmål. Det følger således af SMV-direktivets art. 3, stk. 3 (miljøvurderingslovens § 8, stk. 2), at det planer, som ”fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan” ikke nødvendigvis er krav om miljøvurderingsrapport og høring af den berørte offentlighed, men at det kan være tilstrækkeligt med en screening, hvis det på grundlag af kriterierne i direktivets bilag II kan afvises, at planen kan have væsentlig indvirkning på miljøet.
Det fremgår imidlertid af EU-domstolens praksis, at denne undtagelse ikke kan anvendes i to tilfælde, nemlig når der skal ske konsekvensvurdering af planen efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3, eller hvis planen vedtages af en regional eller statslig myndighed.
Hvis planen kræver konsekvensvurdering af planens påvirkning af Natura 2000 områders gunstige bevaringsstatus efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3 er der således altid krav om strategisk miljøvurdering efter SMV-direktivet, jf. C. 177/11. Det følger yderligere af habitatbekendtgørelsen for planloven (2016/1383) § 5, stk. stk. 3, at hvis det for en lokalplan er fundet tilstrækkelig med en screening af, om en konsekvensvurdering af planens påvirkning af Natura 2000-områder er nødvendig, så der ikke kræves en konsekvensvurdering, skal denne vurdering begrundes og vil kunne påklages.
I relation til lokalplanen for mellemlagret fremgår af Status til kontaktforum af 18. september 2019, at der skulle være gennemført en Natura 2000-screening, der viser, at det ikke er nødvendigt med konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3, men en nærmere begrundelse foreligger ikke, hvorfor der formentlig er tale om en foreløbig vurdering. Ekspertpanelet vil hertil bemærke, at mellemlagret er beliggende umiddelbart ud til Roskilde Fjord, der er udlagt som Natura 2000-område, og hvis den foreløbige vurdering er baseret på, at der vil blive iværksat foranstaltninger for at undgå udslip af radioaktivt materiale i Roskilde Fjord, vil dette i sig selv betyde, at der kræves konsekvensvurdering efter habitatdirektivets art. 6, stk. 3, jf. EU-domstolens dom i sag C-323/17. Dette vil i så fald betyde, at der skal gennemføres en strategisk miljøvurdering og at undtagelsen for screening ikke kan anvendes.
Det fremgår endvidere af EU-domstolens dom i C-444/15, at undtagelsen i SMV-direktivets art. 3, stk. 3, ikke kan anvendes, hvis planen er ”udarbejdet og/eller vedtaget af en lokal myndighed, i modsætning til en regional eller national myndighed”. I relation til lokalplan for mellemlagret er i de fremsendte dokumenter forudsat, at det er Roskilde Kommune der udarbejder og vedtager lokalplanen, hvilket kan tyde på, at undtagelsen for screening kan anvendes. Men det fremgår samtidigt af Roskilde Kommunes 11 punktsprogram fra juni 2019 (pkt. 5), at der vil blive udarbejdet en miljøvurdering, hvis primære fokus er den visuelle påvirkning af fjordlandskabet, og at dette arbejde vil ske parallelt med udarbejdelse af en VVM-vurdering, hvor det er Miljøstyrelsen, der har kompetencen. Da EU-domstolen fortolker SMV-direktivets anvendelse med vægt på at undgå omgåelse, er det på denne baggrund tvivlsomt, om undtagelsen i SMV-direktivets art. 3, stk. 3 kan anvendes i denne sag.
Som ekspertpanelet forstår oplysningerne om den valgte fremgangsmåde for etablering af et mellemlager for radioaktivt affald ved Roskilde, sker Roskilde Kommunes udarbejdelse af forslag til lokalplan og kommuneplantillæg på det grundlag, at placeringen af mellemlagret ved Risøhalvøen er afgjort med Folketingets beslutning B 90 i maj 2018, og at kommunen derfor ikke kan ændre placeringen. Som anført ovenfor kan Folketingets beslutning B 90 imidlertid ikke anses for en retsakt. En retlig binding af Roskilde Kommunes planlægning mht. placering vil derfor kræve et landsplandirektivet efter planlovens § 3, hvorved bemærkes, at Fingerplan 2019 i § 14 indeholder bestemmelser for Risø, men ikke indeholder bestemmelser om etablering af et mellemlager for radioaktivt affald. Dette indebærer, at der ikke i forhold til planloven retligt er taget stilling til, hvor et mellemlager for radioaktivt affald skal placeres, ligesom der ikke er foretaget en miljøvurdering og offentlig høring af placeringen ved Risø og mulige alternativer. Som konsekvens heraf må miljøvurdering og høring mht. placering af mellemdepotet og mulige alternativer ske i forbindelse med Miljøstyrelsens miljøvurdering af projektet (VVM-proceduren) efter miljøvurderingslovens § 12, jf. lovens bilag 7, pkt. 2. Det er som følge heraf denne miljøvurdering, der i relation til placering må anses for den strategiske miljøvurdering, som kan være omfattet af underretningsforpligtelsen af andre stater efter VVM-direktivets art. 7.
Sammenholdes det ovenfor anførte med Espoo-konventionen, er etablering af mellemlager for radioaktivt affald omfattet af bilag I til Kiev-protokollen om strategisk miljøvurdering, hvilket indebærer, at der som udgangspunkt skal ske underretning af andre stater efter protokollens art. 4, stk. 2, men med samme mulighed for screening som i SMV-direktivets, jf. protokollens art. 4, stk. 4.
Hvorvidt dette udløser pligt til at underrette andre stater om miljøvurderingen beror efter Kiev-protokollens art. 10 på en vurdering af de mulige grænseoverskridende virkninger, jf. ligeledes SMV-direktivets art. 7 og VVM-direktivets art. 7, idet en stat dog har krav på underretning om miljøvurderingen, hvis den anmoder herom.
På det foreliggende grundlag er det ikke muligt for Ekspertpanelet at vurdere, om det endnu ikke udarbejdede forslag til plangrundlag henholdsvis VVM-redegørelse har et indhold og karakter, der udløser en retlig forpligtelse til at underrette andre stater efter Espoo-konventionen og Kiev protokollen henholdsvis efter SMV-direktivet og VVM-direktivet eller efter Århus-konventionens art. 6.
I alle tilfælde vil underretning af andre stater om miljøvurdering af forslag til plangrundlag og projekt for et mellemlager i Roskilde først kunne kræves, når en sådan miljøvurdering foreligger. Hvis Miljøstyrelsen som den kompetente nationale myndighed finder, at der er tvivl om underretningsforpligtelsens omfang, vil Miljøstyrelsen dog allerede på nuværende tidspunkt kunne rette forespørgsel til andre stater, henholdsvis til EU-Kommissionen for at hør deres vurdering, uden der dog består en retlig forpligtelse hertil.
På baggrund af ovenstående kan Ekspertpanelet besvare de tre spørgsmål således:
Spørgsmål 1. Skal det nye mellemlager for lav og mellemradioaktivt affald på Risø miljøvurderes som en del af en plan eller et program og - uanset om mellemlageret miljøvurderes som en del af en plan eller et program - finder Espoo-konventionen anvendelse på den miljøvurdering, der finder sted, således at myndighederne og interesserede fra civilsamfundet i vore nabolande, får mulighed for at udtale sig om miljøkonsekvenserne af mellemlageret?
Svar: Etablering af et mellemlager for lav og mellemradioaktivt affald på Risø er et projekt omfattet af VVM-direktivet og miljøvurderingslovens § 15 med Miljøstyrelsen som den kompetente myndighed. I forbindelse med miljøvurderingen af projektet skal der ske en miljøvurdering af placeringen og de alternative placeringer, som staten har overvejet, idet det må lægges til grund, at Folketingets beslutning B 90 ikke udgør en bindende retlig beslutning i forhold til planloven. Mellemlagret er omfattet af Espoo-konventionens art. 4, stk. 2. Espoo-konventionens art. 10 om underretning af andre stater finder anvendelse på denne beslutning i den forstand, at hvis projektet kan have væsentlige grænseoverskridende miljøvirkninger, skal andre stater underrettes om miljøvurderingen og gennemføre en offentlig høring, før de danske myndigheder kan meddele tilladelse. Ekspertpanelet kan ikke vurdere, om projektet er omfattet af art. 10, men bemærker, at underretningsforpligtelsen af andre stater fortolkes udvidende af EU-domstolen og af Compliance Committee under Århus-konventionen henholdsvis under Espoo-konventionen. Hvorvidt Roskilde Kommunes miljøvurdering af forslag til kommuneplantillæg og lokalplan er omfattet af Espoo-konventionens art 10 må anses for tvivlsomt og kan nok afvises, hvis der sker underretning af Miljøstyrelsens miljøvurdering.
Spørgsmål 2. Såfremt Espoo-konventionen finder anvendelse, vil myndighederne i vore nabolande skulle notificeres allerede nu, og hvis ikke, hvornår?
Svar: Myndighederne i vores nabolande skal underrettes, hvis det må lægges til grund, at etablering af et mellemlager for lav og mellemradioaktivt affald af det forudsatte omfang ved Risø kan have væsentlige grænseoverskridende miljøvirkninger, jf. Espoo-konventionens art. 10. Ekspertpanelet kan ikke på det foreliggende grundlag vurdere, om mellemlagret i dette tilfælde er omfattet af art. 10, men hvis dette er tilfældet, skal der senest ske underretning, når miljøvurderingen foreligger, og myndighederne i andre stater skal i så fald have tid til at gennemføre offentlige høringer og komme med bemærkninger, før de danske myndigheder kan meddele tilladelse til mellemlagret ved Risø.
Spørgsmål 3. Hvilken procedure - fælles eller samordnet procedure eller en kombination af begge – vil skulle anvendes i forbindelse med miljøvurderingen af mellemlageret, jf. Bekendtgørelsen om samordning af miljøvurderinger?
Svar: Der er hverken efter EU-direktiverne eller Espoo-konventionen og Kiev protokollen en stillingtagen til fordeling af kompetence og opgaver i medlemsstaterne, men reglerne åbner mulighed for en samordnet procedure, der både omfatter miljøvurdering af fastlæggelsen af rammen for placering af bestemte projekter (SMV) og af miljøvurdering af tilladelse til projekter (VVM), men der er intet krav herom. I relation til et mellemlager for lav og mellemradioaktivt affald i Danmark, er der ikke ved en retsakt (fx landsplandirektiv) fastlagt en placering eller rammer for en placering, hvorfor denne del af den strategiske miljøvurdering er forudsat gennemført af Miljøstyrelsen i forbindelse med VVM-proceduren, som er omfattet af Espoo-konventionen. Roskilde Kommunes behandling af forslag til kommuneplantillæg og forslag til lokalplan er i den forbindelse en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for en placering af mellemlagret ved Risø, hvorfor miljøvurdering af disse planer muligvis tillige kan være omfattet af Espoo-konventionen, men i alle tilfælde ikke kan erstatte en eventuel underretning af andre stater om Miljøstyrelsens miljøvurdering af projektet.
Som bilag vedlægges fire afgørelser fra Compliance Committee under Århus-konventionen, hvor tillige er omtalt afgørelser fra Compliance Committe under Espoo-konventionen:
- Bilag 1: Compliance Committee afgørelse vedrørende Storbritannien (MAD 2017.262 CC) (pdf)
- Bilag 2: Compliance Commiittee afgørelse vedrørende Tyskland (MAD 2017.271 CC) (pdf)
- Bilag 3: Compliance Committee afgørelse vedrørende Nederlandene (MAD 2018.303 CC) (pdf)
- Bilag 4: Compliance Committee afgørelse vedrørende Tjekkiet (MAD 2016.384 CC) (pdf)