SFI - Velfærdssamfundet og den øgede immigration

FORSK2025: VELFÆRDSSAMFUNDET OG DEN ØGEDE IMMIGRATION

1. Resume

Europa vil i de kommende år stå overfor en betydelig udfordring med at integrere tilstrømningen af borgere fra mindre udviklede lande både i og uden for Europa. Samtidig giver denne tilstrømning af ny arbejdskraft også mulighed for øget vækst og beskæftigelse, hvis den anvendes i et produktivt komplementært match med den indfødte arbejdskraft. Forskningen inden for dette tema skal styrke den viden, der giver beslutningstagere og praktikker mulighed for at etablere dette match.

2. Samfundsudfordringer og muligheder

Det danske velfærdssamfund har gennem årtier været under indflydelse af forandringer i omverdenen, men den globale konkurrence er skærpet over tiden. Virksomhederne producerer under stadigt stærkere konkurrence fra udenlandske producenter, og immigranter søger mod de lande, hvor der er god løn, arbejds- og levevilkår. Det udfordrer en lille åben økonomi, der har indrettet sig med en bredt dækkende universel velfærdsservice, relativt høje overførselsindkomster og en overvejende aftalebaseret arbejdsmarkedsregulering, der hidtil har kunnet sikre relativt høje mindstelønninger.

Det er vurderingen fra bl.a. OECD, at socio-økonomiske, politiske og miljømæssige forandringer i stigende omfang vil få borgere fra mindre udviklede lande til at søge mod lande med bedre livsmuligheder. Det betyder, at etniske gruppers omfang vil vokse i den vestlige verden og få større betydning for udviklingen i de samfund, de bosætter sig i. Der er en stor risiko for, at en del af immigranterne vil blive dårligt integrerede og have relativt dårligere økonomiske levevilkår end den indfødte befolkning. Det kan føre til skævere økonomisk fordeling og samfundsmæssige spændinger. Omvendt peger OECD også på immigrationen som en vigtig faktor, når det gælder om at afbøde virkningerne på arbejdsudbuddet af den aldrende befolkning i de vestlige lande.

Det er afgørende for væksten og den finansielle holdbarhed i Danmark, at virksomhederne har mulighed for at tiltrække og fastholde velkvalificeret arbejdskraft, og at beskæftigelsen stiger med befolkningsudviklingen. Det peger umiddelbart på, at Danmark skal blive bedre til at tiltrække højtuddannede immigranter, der kan bidrage til ideudvikling og teknologiske fremskridt og dermed også skabe positive spillover-effekter, som kan øge produktiviteten blandt alle typer af arbejdskraft.

De flygtninge og familiesammenførte, som Danmark har taget imod gennem de seneste tre årtier, har i gennemsnit haft væsentlig mindre uddannelse og beskæftigelse end den indfødte danske befolkning. Nyere forskning peger imidlertid på, at også immigranter med lavere uddannelsesmæssige kompetencer kan bidrage til øget vækst og beskæftigelse, uden at der sker fortrængning af anden lavt uddannet arbejdskraft. De nytilkomne vil ofte udbyde deres arbejdskraft på andre områder end der, hvor indfødte typisk arbejder. Det kan for det første betyde, at den nytilkomne arbejdskraft udfører arbejde, der ikke i forvejen bliver gjort. For det andet vil tilgangen af ny arbejdskraft betyde, at såvel den indfødte som den nytilkomne arbejdskraft specialiserer sig inden for hver deres særlige jobområder, hvilket vil betyde øget effektivitet og produktivitet. Der kan således høstes væsentlige produktivitetsgevinster, hvis såvel højt som lavere uddannet arbejdskraft anvendes i et produktivt komplementært match med den allerede eksisterende arbejdskraft.

Tværnationale studier viser, at immigranter befinder sig i de jobtyper, hvor de har en relativ fordel sammenlignet med indfødte, mens indfødte befinder sig i job, der kræver landespecifikke og kommunikative kompetencer. Det gælder også i en vis grad i Danmark, hvor forskningen også peger på, at indvandringen har givet anledning til, at etniske danskere uden en erhvervskompetencegivende uddannelse har specialiseret sig i mere komplekse job. Det er imidlertid også tydeligt, at den øgede immigration har ført til en vis polarisering, og at mange danskere føler sig truet på job og velfærd af de nytilkomne udlændinge. Forudsætningen for, at arbejdsmarkedet kan udnytte den nytilkomne arbejdskrafts komplementære kompetencer i et produktivt match med de indfødte arbejdstagere, er, at virksomhederne har mulighed for at tilpasse kapitalapparatet og joborganiseringen. En anden forudsætning er, at der ikke findes væsentlige økonomiske og strukturelle barrierer, der forhindrer, at nytilkomne træder ind på arbejdsmarkedet.

Nyere forskning viser således også, at det på rigide arbejdsmarkeder kan være vanskeligt at foretage de optimale tilpasninger.

Udviklingen rejser spørgsmålene om, hvordan vi med en forventelig stigning i den globale immigration bedst sikrer vækst, beskæftigelse og samfundsmæssig stabilitet i den danske velfærdsstat. Forskningen peger på, at både højt kvalificeret og mindre kvalificeret arbejdskraft kan bidrage til en positiv beskæftigelsesudvikling. Det handler om at tiltrække den udenlandske arbejdskraft i et omfang og af en karakter, der giver de bedste muligheder for at skabe et produktivt samspil med indfødte danskere. Det handler også om at bringe de nytilkomnes komplementære kompetencer i spil med de kompetencer, der findes blandt de indfødte danskeres. Omvendt kan der også være barrierer, der forhindrer de økonomiske og organisatoriske tilpasninger, der skal realisere øget beskæftigelse og vækst.

Dertil kommer en række spørgsmål om, hvordan man bedst mulig dækker uddannelsesbehovet og sikrer den sociale integration, der giver de nytilkomne den bedste forudsætning for at skabe sig et liv i selvforsørgelse for dem selv og deres børn. Endelig vil der være en udfordring i at fastholde de højtuddannede immigranter, der vil være eftertragtede på det globale arbejdsmarked.

3. Forskningsbehov

• Immigrationsstrømme fra mindre udviklede lande i det omfang, der forventes i de kommende år, kan gøre det vanskeligt for Danmark at sikre en god modtagelse, en god integration og en social balance. Omvendt vil Danmark også have en økonomisk interesse i at kunne tiltrække udenlandske arbejdstagere med specialiserede kompetencer, der er knappe på det danske arbejdsmarked. Der findes i dag nogen forskning på feltet, men der er stadig behov for viden om, hvordan man kan påvirke immigrationsstrømmens omfang og kompetence- og alderssammensætning blandt de immigranter, der søger til Danmark. I hvilken udstrækning har velfærdsstatens kontantydelser og service betydning for tilstrømningens omfang og karakter, og hvad betyder det, at der i forvejen findes velfungerende immigranter i landet.
• En god modtagelse vil være en forudsætning for en god integrationsproces, uanset om der er tale om højt eller lavt uddannede immigranter. I Danmark har kommuner og organisationer allerede en række erfaringer med at modtage immigranter. Der savnes imidlertid evidens for, hvornår en integrationsproces når sine mål, der savnes viden om, hvorvidt de tiltag, der allerede er afprøvet, virker efter hensigten, og der savnes metoder til at sprede viden om effektfulde tiltag mellem kommuner og organisationer.
• Forskningen peger som nævnt ovenfor på, at immigranter kan bidrage til en samlet positiv velstandsvækst, hvis deres kompetencer er eller udvikles til at være komplementære til den indfødte arbejdskrafts. Det kræver imidlertid, at arbejdsmarkedet er tilstrækkeligt fleksibelt til, at den indfødte arbejdskraft får mulighed for at specialisere sig i mere komplekse job. Vi mangler viden om, hvilke forudsætninger der skal være til stede hos arbejdstagerne og arbejdsgiverne, hvis denne specialisering skal komme i stand, og vi mangler viden om, hvorvidt og hvordan den kan understøttes af uddannelsessystemet og erhvervs- og beskæftigelsespolitikken.
• Velfærdssamfundets service kan have betydning for immigranternes valg af destination, men det kan også have betydning for deres muligheder for at skabe et liv med selvforsørgelse for dem selv og deres børn. Der er endnu kun en begrænset mængde viden om, hvordan den velfærdsservice, vi tilbyder til immigranter i den erhvervsaktive alder, deres børn og aldrende familiemedlemmer, understøtter social inklusion og et aktivt arbejdsliv. Ligeledes er der begrænset viden om, hvordan velfærdsservice kan bidrage til at fastholde højt uddannede immigranter i Danmark.
• Det drøftes løbende, i hvilken udstrækning det danske overførselsindkomstsystem er en forhindring for at bringe immigranter i arbejde. Der savnes forskning om, for hvem og i hvilke tilfælde muligheden for offentlig forsørgelse forhindrer aktiv arbejdsmarkedsdeltagelse. Særligt vigtigt er det at sætte fokus på gruppen af unge immigranter, der kan blive særligt belastet af en dårlig start på deres arbejdsmarkedskarrierer.
• En større konkurrence fra udenlandsk immigration må forventes at påvirke lønstrukturen på det danske arbejdsmarked. Hvor stor påvirkningen bliver afhænger af, om det lykkes at anvende nytilkommen arbejdstagere som komplementære ressourcer, eller om de bliver konkurrerende substitutter, der fortrænger indfødt arbejdskraft. Selv om Danmark fortsat vil have et stærkt organiseret arbejdsmarked, må der forventes et vist pres på de laveste lønninger, muligvis en stigning i job på særlig vilkår med særlige lønaftaler og en generelt bredere lønfordeling. Det kan være vigtigt at studere udviklingen i lønfordelingen og de mekanismer, der især driver forandringer. Det vil også være vigtigt at følge konsekvenserne af en skævere lønfordeling på den sociale inklusion blandt både immigranter og indfødte danskere og på den sociale sammenhængskraft.

4. Udmøntning

Spørgsmålet om, hvordan man forener integrationen af et stigende antal immigranter med målet om øget vækst og beskæftigelse, vil i de kommende år være et fælles europæisk anliggende og et anliggende, der kommer til at berøre aktører på flere forskellige niveauer i samfundet. Derfor vil det, både i forbindelse med det at drive forskningen og det at udmønte forskningsresultaterne, være vigtigt at være i kontakt med såvel udenlandske som indenlandske forskningsmiljøer, centrale og lokale beslutningstagere, organisationer og virksomheder. Danske forskere bør således udvikle viden i samarbejde med internationale forskningsmiljøer og opsamle erfaringer med udmøntning i lovgivning og praksis.

Med hensyn til den nationale udmøntning kan forskningsresultaterne forventes at give input til såvel central lovgivning som udformning af praksis i kommuner og virksomheder. En effektiv udmøntning kræver bl.a. en effektiv og målrettet formidling af forskningsresultaterne. En del af den forskning, der vedrører praksis i virksomheder og kommuner, vil imidlertid kun kunne gennemføres i nært samspil med de aktører, der senere skal drage nytte af resultaterne. Det gælder eksempelvis forskning, der vedrører effekten af konkrete indsatser og nye måder at implementere regler og processer.

5. Danske forudsætninger

I Danmark findes der allerede et antal forskningsmiljøer, der har beskæftiget sig med økonomiske og kulturelle aspekter af integrationsspørgsmålene. Forskningsmiljøerne rummer forskere fra et bredt spektrum af samfundsvidenskabelige discipliner og med træning i brug af forskellige empiriske metoder spændende fra avancerede økonometriske analyser til dybtgående feltstudier. Den integrationsudfordring,Danmark står over for i de kommende år, fordrer imidlertid en kvantitativ styrkelse af forskningsmiljøerne og en fokusering af forskningsindsatsen. Desuden vil det være gavnligt både at styrke de bånd, der allerede findes mellem forskningsmiljøerne, og at tydeliggøre og videreudvikle arbejdsdelingen mellem forskellige forskningsmiljøer og forskningsdiscipliner. Som på andre samfundsvidenskabelige forskningsområder har Danmark også på dette felt unikke registerdata og stor erfaring med indsamling af survey-data og kvalitative data.

6. Målsætninger og perspektiver

Det overordnede formål med forskningen inden for dette felt er at forbedre det danske velfærdssamfunds evne til at integrere immigranter på arbejdsmarkedet og i samfundslivet, således at der skabes størst mulig vækst, beskæftigelse og social sammenhængskraft. Det skal ske gennem forskning, der skaber vidensgrundlag for udformning af central lovgivning samt centrale og lokale indsatser og implementeringspraksisser. Det er således målet, at forskningens resultater skal kunne anvendes i løsningen af centrale og lokale integrationsudfordringer, og at forskningen skal være brugbar og tilgængelig over for beslutningstagere og brugere.

7. Kontaktperson

Forskningskoordinator Camilla Riel, crl@sfi.dk, 33697716

• Hent indspillet som PDF her